首页
通知公告
图片新闻
社科动态
社科成果
人才巡展
项目动态
管理文件
文件下载
高校社科
相关链接
“社会综合治理”:中国治理的话语体系与经验理论
发布时间:2018-07-12 10:27:00

  一、问题的提出

  “治理理论”“多中心治理”等肇始于西方的概念近年来获得了学界的广泛关注。一些学者和实践部门已将“治理理论”“多中心治理”奉为“经典”,甚至是“包治百病”的“灵丹妙药”,而近乎一致地忽略了对中国社会综合治理现实发展的深入研究,甚至对中国的治理实践视而不见。中国改革开放已经走过了四十年的发展历程,社会秩序稳定,经济快速发展,人民生活水平稳步提升、国际影响力不断提高。然而,流行于当下的一种不正常、不自信的心态则与中国的改革创新不相符。因此,过分推崇西方发达国家“治理变革之道”而忽略对中国改革经验进行提炼的学术氛围应该得到扭转。本文尝试以中国的“社会综合治理”为主线并在梳理“社会综合治理”的实践演进、经验总结和理论发展的同时,兼对西方的“多中心治理”理论进行比较分析,初步归纳中国“社会综合治理”的话语体系和经验理论。

  二、“社会综合治理”话语体系与经验理论的形成

  (一)建国初期的话语初现与经验总结

  在我国,“综合治理”实际起源于社会基层问题。这种模式最早可以溯及20世纪60年代初期的“枫桥经验”。随后,在总结“枫桥经验”的基础上,1964年,中共中央发布了《关于依靠群众力量,加强人民民主专政,把绝大多数“四类分子”改造成新人的指示》,其中“依靠群众力量”就是借鉴于“枫桥经验”。尽管当时并没有上升到“社会综合治理”的理论化和体系化,但关于“社会治安”的经验与话语已经初步形成。与此形成对比的是,美国“多中心治理”同样源于20世纪的60年代。美国为了所谓的“伟大计划”和“伟大梦想”开始了前所未有的社会改革。然而改革却使得美国陷入福利国家的漩涡,同时也陷入了国家治理的危机。在化解国家危机的过程中,国家主义和新自由主义陷入两难的境地。于是,“多中心治理”企图寻找中间路线,并在一些公共资源管理领域开始尝试新的方法。不难看出,同样是20世纪60年代,中国的社会治理基于社会治安的需要,源于实践部门的总结与提炼;美国的社会治理基于社会改革需要,源于学者对实践的归纳与演绎。

  (二)改革开放初期的话语形成与理论提出

  改革开放初期,国家工作中心转移至经济建设。但历经“文革”之变,社会治理的问题也愈发凸显,犯罪问题日益突出。在这种背景下,“枫桥经验”再次进入到中央高层的视野。中央政府积极试点出台“枫桥经验”的相关政策,加速推进“枫桥经验”的扩散。进入20世纪90年代,“社会治安综合治理”的话语初步形成。1991年3月2日,全国人大常委会通过了《关于加强社会治安综合治理的决定》。诚然,从本质上看,“综合治理”强调的是“标本兼治、重点治本”,其所用的具体方法就是要发动群众力量,让群众参与到社会问题的治理过程中。从治安目标来看,当时采取综合治理措施,主要是为了应对社会问题,治理社会中存在的重大恶性案件,建立良好的治安秩序,为社会问题的有效解决奠定基础,让群众生活在安全有保障的社会环境中。此时的“社会治安综合治理”不仅在组织层面,还在具体的运行机制、治理工具上也有所创新。

  (三)经济快速发展时期的话语拓展与理论升华

  发展到当下,综合治理在形式和内容上较之前的“枫桥经验”有很大的不同,综合治理的范围已经得到了极大的延展,扩散到社会管理的方方面面,而不是如以前仅仅限于治安层面。参与者也不再限于之前的各个单位,而是拓展到社会公众。在管理机制层面,早已超越了以往的通过组织发挥群众作用的模式。这时期,有关治理的话语体系已经发生了根本性变化,即由“社会治安综合治理”演进为“社会综合治理”“社会治理”,经验理论也逐步得到了提升。

  中国共产党十八届三中全会所提出的全面深化改革总目标,从根本上说就是承继了综合治理的理念。党的十八届四中全会立足于法治中国的建设,进一步丰富了综合治理的时代内容,赋予综合治理法治化内涵。党的十九大对于社会治理做出新的定位,把社会治理放在“坚持在发展中保障和改善民生”内容中,并要强化“坚持法治国家、法治政府、法治社会一体建设”。不难看出,党的十八大以来,“社会综合治理”的话语体系已经形成,即“社会治安”——“社会综合治理”——“社会治理”——“法治国家、法治政府、法治社会一体建设”;而从中国实践中提练出来的经验理论也已成熟,即“党委领导、政府负责、社会协同、公众参与、法治保障”的社会治理基本格局和深刻内涵。

  三、中国“社会综合治理”与西方“多中心治理”比较

  当中国大地上正在演进着“社会综合治理”的理论发展和制度建构的同时,在西方发达国家也正在经历着治理理论的盛行,其中的“多中心治理”是其核心内容。表面上看,成长于中国土壤里的“社会综合治理”和来自于美国实证演绎的“多中心治理”有着惊人的相似,但认真分析,则又有着很大的不同。

  (一)治理主体的多元化与中心化

  现代社会综合治理模式是富有中国特色的社会治理模式,在该模式下,党委领导、政府主导、社会多方力量参与是协同互动的,但不同的力量在参与社会治理的过程中,其地位是存在主次之分的,党政机关无疑在其中起到主导的地位。这明显不同于“多中心治理”中的“多中心”,即意味着许多形式上相互独立的决策中心;它们在竞争性关系中相互重视对方的存在。“多中心治理”是由不同层次和不同类型的组织组成的复杂联合体。这些组织来自公共、私人、市民亦或第三部门等,虽然在责任和功能上可能存在着重叠,在多中心治理系统中却各自发挥着关键和支持作用。

  在社会价值多元化的今天,任何问题的治理都不能够依照以往的线性思维进行思考,要找到复杂问题的处理机制,就必须要从问题产生的根源着手,在多个层面了解问题产生的原因,才能够生成解决问题的妥善方案。作为公共组织的政府,在社会治理过程中发挥着无可替代的作用,即便在今天的时代背景下,我们也不能够随意地削弱其作用,在共同体问题的治理过程中,只有强调政府的主导作用,才能够让相关政策有着更好的执行力。“多中心治理”理论忽视了政府的主体作用,其至少存在如下几点疑虑:首先,如果没有政府的参与,很多公共政策的执行就成为新的问题;其次,该理论依赖于组织间的协作、企业家的创造等不稳定的因素,并非公共问题治理的有效方案。尤其是在组织之间本身就存在竞争关系的背景下,仅仅寄希望于依照组织之间协作是无法真正治理好社会问题的。

  (二)治理对象的具体化与差异化

  在当今的时代背景下,政治、经济、文化的转型也在不断赋予综合治理以新的含义。事实上,综合治理与社会发展是协同的。我国处于社会转型关键时期,只有不断赋予综合治理以新的内容,才能够不断应对即将而来的各种挑战,促进社会问题治理的完善。从这个层面可以看出,综合治理的内容已经不断拓展,将综合治理上升到国家安全层面,已经有着充分的理论支撑,对于综合治理的理解也不应该局限于以往的社会秩序维护。

  而“多中心治理”则起源于美国20世纪五六十年代大都市普遍存在的联邦、州、县、自治市等职能和管辖权重叠、管理碎片化的病态现象。“多中心治理”的代表者们提出了公共服务提供和生产的区分,以及可以由私人或社会组织来承担公共服务或公共物品。不可否认,“多中心理论”的提出与应用得到了美国学者很高的评价,但与起源于建国初期需要政治稳定、社会安宁的中国的“治安综合治理”不同,“多中心治理”则发端于公共服务的提供,或者说“多中心治理”主要适应于美国的公共服务领域。尽管在“多中心治理”典型代表文森特看来,“多中心治理”的制度安排与美国联邦主义、民主政治、公共行政紧密相连,或者这些领域本身都蕴含“多中心理论”。但实际上,“多中心治理”至多只是企图用“多中心理论”的视角来解释联邦主义、民主政治和公共行政而已,并没有像中国的“社会综合治理”那样实践,并广泛应用于社会治安、行政执法、打击犯罪以及当下社会领域的综合治理、乃至整个国家治理体系现代化的各个层面。

  (三)治理理论的成形化与制度化

  我国综合治理是从地方到中央不断推进的,其成型化和制度化的过程是在中央的领导下,通过颁布一系列规范性文件并让地方予以配套而实现的,这一系列配套措施为综合治理提供了有效的保障。在“枫桥经验”的基础上,中央敏锐地察觉到中国问题治理的关键,探索出适合中国发展的综合治理路径。几十年的综合治理经验无不证明,在我国法治社会的建设过程中,融入综合治理的理论,是符合我国发展和制度变迁规律的,只有如此才能够发挥制度相互融合与促进的作用。随着中国治理现代化能力的提升,综合治理所带来的经验以及发展路径,正好契合我国当下的发展现状。

  不同于中国“社会综合治理”的制度化和法制化的演进过程,“多中心治理”更多的是一种思维方式和理论框架,是以美国为代表的西方发达国家公共物品的生产与公共事务治理的模式之一。“多中心治理”从始至今一直在试图创新理论视角,并且美国等发达国家的联邦主义、民主理论、公共行政中都包含了“多中心治理”理论的制度化内容。但是,21世纪的今天与之前已经有很大的不同,为了应对不断加剧的国际竞争,各国都无一例外地强调国家权力的集中,通过统筹国家权力来有效解决社会治理的问题。综合治理的经验表明,权力中心的分散,很容易导致治理效果的疲软。所以,发达国家的各项制度化和法制化内容中很少或者根本找不到来自于“多中心治理”理论的影子,更不用谈“多中心治理”理论直接进一步成型化与制度化了。

  (四)多样化的治理工具与丰富的治理方法

  诚然,综合治理并非单纯的利用某个方面的工具进行治理,而是强调多样化的治理工具与丰富的治理方法。在综合治理几十年的发展经验中,党和国家主导综合治理的发展方向,在社会公众的协同参与下不断丰富综合治理的内容。根据综合治理的理念所形成的种种方案,以问题解决为核心,不断提出解决问题的具体措施,多工具与多方法并存,已成为综合治理理念运用关注的重点。综合治理的经验表明,社会问题的复杂性决定了在解决社会问题的时候绝对不能够采用单一的手段。要仔细甄别问题的关键,不断优化问题解决的方法,才能够真正探索出解决社会问题的有效方案。解决问题的方法在不断探索中,但核心理念却始终保持高度一致,那就是将多种工具与方法融入社会治理的过程中。

  而在“多中心治理”中,政府更多的是作为非主导者的地位存在来引导社会多主体参与从而共同提供公共物品和解决公共问题。不可否认,奥氏的“多中心治理”理论实际上是在多国实践的基础上形成的,其理论吸收了实践的合理内核,有效地回答了什么样的制度能够促进公共资源的集约利用、实现社会的可持续发展这一根本问题,对于我国正在探索社会主义和谐社会建设而言亦具有重要的启示意义。“多中心治理”虽在表面上已被政治学、公共行政学者们广泛接受,但学者们接受的一致性仅限于工具层面。就学科理性及形而上学、方法论上来看,学者们的认知差异仍然非常明显。如果坚持浪漫的、后现代的多中心理论主张,如没有政府的治理、网络中各主体的对等地位,那么其理论的解释力十分有限,而且从科学进步的标准看,多中心理论还不是一个新的公共行政的范式,且在行政学科中的成就还存在很大局限性。

  四、结论

  中国式综合治理模式是从基层经验中升华的产物,经历了长期实践的检验,是符合我国国情的治理方案。时代在变,“社会综合治理”的内涵也在不断创新发展,但其来自“枫桥经验”的核心却从未改变。中国社会管理、社会治理到法治社会的建设的逐步演进过程,背后有其深刻的逻辑,也是一个必然的渐进过程。发端于西方发达国家的“多中心治理”作为统治方式的一种新发展、社会治理工具或模式的创新,其对公共部门和私人部门之间差别的消弭作用不可忽视。然而,对于发展中的中国而言,我们的借鉴与适用必须审慎。通过前文的分析不难看出,域外的治理理论及其所形成的经验,不论是在意识形态还是理论架构层面,都与中国特色社会主义的实践不契合,不能够只看到西方国家在社会治理方面的经验而无视了其中潜在的风险。在法治中国建设的今天,综合治理有了新的内涵,综合治理的经验表明,任何治理理论都不是普适的,只有在充分尊重中国国情的基础上,总结出适合本国社会问题治理的经验,才能够真正解决好中国问题。

来源:金陵智库圈   作者:王丛虎 王晓鹏   编辑:蔡阳艳

网群热荐

精彩视频

图说江苏