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1000亿“创新本钱”应该怎么花
发布时间:2016-09-27 10:18:00

  江苏省政府今年8月25日公布了《关于加快推进产业科技创新中心和创新型省份建设的若干政策措施》,提出在未来3年统筹安排省级各类资金和基金超过1000亿元,支持“一中心、一基地”创新项目建设。其力度之大,在我省没有先例,在全国其它地区也是鲜见的。1000亿创新投入,是对总书记视察江苏时作出的,“要舍得下本钱,宁可其它方面紧一点,也要拿出钱来搞创新”指示的具体落实,也必将对江苏“十三五”期间经济发展、产业升级、社会进步产生重要的推动作用。

  政府资金投入方向和投入规模,取决于政府投入的目标和经济基础条件。在一般竞争性领域,市场竞争比较充分、规范,政府无需进行直接投入,在这里,“市场在资源配置中起决定性作用”。但是,政府通过产业政策对创新产生积极影响,则是国际惯例。政府通过投入以激励或助力创新,是由创新的高投入、高风险、长周期的特征决定的,与普通产业相比,在这里存在天下一定的市场失灵。但在特定地区和特定时期,究竟在哪些领域存在市场失灵,或者说政府更需要在哪些方面投入,则需要做出科学、精确的判断,否则就会投入到本不需要投入的方向,浪费公共资源。任何资源都是稀缺的,政府资源更是稀缺有限。这就需要让政府资源精准投入到关键领域,让其发挥“四两拨千斤”的作用,或者说杠杆作用。政府投入来自于公共财政,其投入效率或效果如何取决于严格的管理,管理的核心是责任体系的建立。

  由上可见,我省1000亿创新基金要实现“精准投入”、“杠杆投入”和“责任投入”,才能保证其发挥应有的作用。

  精准投入是指,保证资金到达必须到达的、最佳的创新主体和创新环节。1000亿是块“大肥肉”,许多单位将参与分肥,在部门、地区、产业、机构、环节的选择上,政府主管部门要有独立的判断,防止被利益相关者所左右。针对以往的实践,有几个共性的问题值得关注。

  一是防止重复投入。从江苏的实际出发,由于创新投入分属不同政府部门,一个好项目往往引起多部门的关注,项目主体可以从多部门获得资金支持,造成重复投入。这就要通过建立全省统一的数据库,对企业和高校院所的项目申报,对创新项目的立项、评审、过程管理等环节进行监控,防止出现交叉、重叠、无序,确保投入合理、透明。

  二是选准投入对象。不是所有的企业或单位的创新都需要政府投入,与成熟的企业尤其是上市公司相比,政府更要将资金用于具有较高成长性初创企业有前景的项目上,以起到示范作用。

  三是要选准投入产业。不是所有的新兴产业都是需要政府进行投入的,在企业所承担的只是新兴产业中的劳动密集型环节时尤其是这样。只有新兴产业中带有前瞻性、原创性的创新才是政府应该考虑投入的,只有有市场基础的产业才是政府应该考虑投入的。

  四是要选准投入环节。创新不是奖励出来的,而是适合创新的生态环境的产物。其环境之一是,企业不创新就灭亡的竞争环境;其二是政府营造的减少创新障碍和降低创新成本的环境。因此,在事后奖励尤其是对成熟企业的奖励和投入创新过程中的关键环节之间,投入要更多向后者倾斜。不同产业和产品的创新过程,究竟什么是减少创新障碍和降低创新成本的关键环节,应该由技术和经济专家得出判断,过多由政府行政人员做出判断,有可能好的动机得不到好的结果。

  能使投入效果放大的资金投入是为杠杆投入,有限的政府创新投入更需要发挥杠杆作用。杠杆投入可以通过三个效应实现:一是公共产品效应。政府创新投入一般形成两种产品——公共产品和企业(单位)产品。前者如公共技术创新平台(孵化器)、共享信息系统、法律和制度(如知识保护法律、优惠的税收政策等);后者则是为企业和单位拥有所有权的财产。两者相比,前者的覆盖面、影响面更广,持续性更强,无疑可以放大资金的投入效果,因此应该成为政府创新投入的首要目标。

  二是产业链效应。任何产业和产品的创新都是一个系统过程,表现为产业链创新。不同的产业和产品,在创新过程中,基础研究、原材料、工艺流程、商业模式等产业链各环节的带动作用是不同的。在不可能全过程投入的情况下,政府要选择最关键的环节进行投入,以带动全产业链的创新,达到投入的放大。

  三是间接投入效应。以往的政府投入,多数采取项目评审——财政无偿资助的方式,直接补贴企业和高校院所。该方式的缺点是,评审可能缺乏客观性,使资金落入并非真正应该资助的企业或单位。间接投入是指,政府采取财政贴息的方式对创新项目进行投入。区别在于,中间加上了银行的环节。只有通过严格审查确认项目价值,银行同意给予贷款后,企业享受政府对该项目进行的贴息资助,以降低企业的运行成本。对于进入产业化阶段的创新项目,要尽可能地采取财政贴息的方式进行投入。

  1000亿政府投入决不能仅是表示政府支持创新的态度,而是要让纳税人的每一分钱带来十倍、百倍、万倍的创新回报。在任何资源配置中,都存在权力—责任关系,对称的权力—责任关系才可以使资源配置达到更高的效率。因此,只有附带严格责任的投入和使用创新资金,才能真正达到预期的作用。

  创新投入的责任主体应该是政府主管部门,谁投入谁负责。要制定出科学的投入规划,保证精准投入和杠杆投入。要制定出严格的项目立项、资金投入、资金使用和效果评估的管理规范,堵塞各种可能的漏洞。要制定合理的资金使用规则,充分体现创新劳动的特点,尊重科技工作者的劳动,使之责任和权力相对称。要有严格的对政府行政人员的问责机制和责任追溯机制,防止出现权力滥用、渎职甚至腐败。政府主管部门越尽责,存在的漏洞就越少,资金使用单位可能投机的空间越小,其责任的刚性越强,越能保证创新资金发挥更大的作用。

  目前,在财政资金投入于大量创新项目的形势下,政府的履职尽责能力面临挑战。只有利用新的手段和方法,才能使每一笔政府投入,在其各个环节受到有效的监控和管理,发挥最大的效能。在政府创新投入中,立项和结项是两个最重要的环节,申报材料、看现场和召开评审会是三个最重要的步骤,这里涉及到几方的责任——项目申报者、项目立项评审者和结项评审者。只有通过社会约束和法律约束,才能保证各尽其责,防止政府投入被滥用。

  (作者为江苏省人民政府参事、南京师范大学教授)

来源:江苏省哲学社会科学规划办公室   作者:蒋伏心   编辑:蔡阳艳

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