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王瑜超:中国治理与智库建设
发布时间:2016-09-26 10:21:00

  智库建设的概述

  (一)智库的概述

  1、智库的基本含义

  智库,从文字本身来讲,属于英语翻译过来的词汇,准确说属于舶来品。此词的英文含义,直译为思想与坦克的结合体,可见该词汇包含着智慧与力量的整体。无论西方发达国家,亦或是中国现代社会的理论专家、学者对于该概念性的研究,长期以来争论不休。产生争执的原因在于智库本身就具有历史性,伴随着历史的演进,很多原有词源的初级含义已经发生变更,加之现代社会情势变更瞬息万变,仓促对智库含义进行归纳难免会陷入滞后的尴尬局面。部分学者认为智库只做原则性的归纳,而不单独定义概念。

  如此可见,智库的含义必须分层次进行理解和认知,否则无法把握它的内涵。[1]第一层含义,智库是一个团体性的组织的集合体,具有集体性的行为特征,对外而言,智库往往被认知为智慧的集合体的展示;第二层含义,智库的简称来看,与智慧相关,通过集体性的展示来对外传达研究、咨询、政策决策、思想思路创新等内容,涉列的范围特别广泛,包括社会、政治、经济等国家的综合体系;第三层含义,智库本身对于国家而言,可以被视为是一种服务,对于社会公众而言,可以被视为中国治理领域的一个关键部分;第四层含义,智库具有知识性、智慧性、公共影响力、预测性、谏言性等诸多特征;第五层含义,智库不仅仅对于政府部门具有影响力,智库连同高等教育学校、科研机构、企业、社会公众、人才等诸多维度具有协同性,智库可以通过自身的影响力与创新思维,积极的融合这些社会资源,为公共政策、决策类的思想、方针、策略的制定或是产生起到融合并蓄的作用;第六层含义,尽管现代社会,智库仍然无法剥离与政府之间的密切关联,但是并不代表智库团队需要依靠政府或是附属于政府本身,智库仍然具有相对独立性,这是其显著特征。

  2、智库的发展历程

  第一,中国古代社会的文臣谋士式智库时期。中国古代封建社会历史时期,整体社会经济落后,社会管理可以归类为“人治”,君主或是皇帝统治期间,排除个人意志外,种种政令基本依靠的均是文臣的谏言,无论三国时期蜀内的诸葛亮,亦或是唐朝的房玄龄,这些文臣作为一种官内的政治谋士或是军事参谋的身份出现,随时为其所供职的君主提供政令或是社会管理上的意见,因此这些政治或是军事上的文臣辅士就是中国古代时期的智库团体,甚至是隐于市、隐于野的一些权谋之术之人,都有可能参与到朝堂之上、建议呈于君主案前。[2]总体而言,这个历史时期的智库不具有独立性,且智库者本身的社会价值或是地位影响不够深远。

  第二,十九世纪智库雏形时期。智库的发展,兴于十九世纪,原因在于这个时期经济发展在西方国家进入到了现代时期,社会分工的细化,对于社会岗位的冲击力比较大。对于国家决策内部机构,原有的机构内部无法做出满足客观实践的具体理政策略,因此,执政政府会将期盼的焦点都集中于社会中专职出谋划策这部分人士,尽管当时的这部分人士并没有形成规模或是稳定的团体,有的仅仅以个人身份被执政政府聘用或是由政府提供一定的报酬,甚至是社会地位。由此可见,当时这部分能够为执政政府提供政治谋略或是经营管理建议的人士就会单独演变为社会中专职人士,关于国家发展策略或是政治谋划被执政者接受或是采纳成为这部分人士的目标追求。此外,这部分为执政者提供国家谋略或是政治谋划的人士,关注的内容主要在于社会公共政策研究及军事安全战略方面,学术与应用在此时期出现交融,因此,十九世纪智库的雏形已经形成,后续成熟稳定的智库团队能够兼容并蓄的连接社会各个领域均与此相关。[3]

  第三,智库团队的形成时期。上述十九世纪时期,西方国家智库雏形已经出现,但是我们发现那一历史时期的智库人士一方面是单独以个人名义出现或是参与政治社会决策;另一个方面,这些为执政者提供智谋或是国家策略建议的人士自身擅长的领域过于单一,或者处于学术研究,或者处于应用指导,并且受到当时社会历史时期的局限性,即使作为专职为政府提供智谋上的成果,但是思维仍然没有全部开阔,甚至存在个人意志的局限性,因此参与程度不高。但是世界二战战后,整个世界各个国家各个领域都处于恢复期,长期战争的破坏、世界局势的变化、经济发展的回暖,对于谋略或是智谋上的发展方向处于供不应求的阶段,因此这个时期的智谋人士当时被世界各个国家所急需,同时对于智谋人士本身如果仍然局限于自身的眼界内或是某一视角范围内,提供给执政者的策略或是谋划就容易被否定。如此,这个时段的智库人士知识结构或是意识眼界有了层次上的提升,有部分远见的人才彼此间渐进联系,最后近似于现代智库团队或是智囊团的集合,由此智库团队形成。

  第四,现代社会的智库体系。现代社会的智库团队无论是谋略的提供或是自身内部的经营都超越了以往,而且很明显带有现代社会实践的特征。由于智库团队受到来自于多方面因素的制约,诸如社会结构、国家治理理念、经济发展模式、文化内涵等多个领域的冲击,因此西方国家的智库团队与社会主义国家的智库团队在组织形式或是内容方面差异甚大。[4]西方发达国家政治内部存在党派之争、政治分歧,因此执政政党对于社会上无党派、无明显政治立场的智库团队予以重用,一方面不会影响到自身的执政风险控制,另一方面可以更广泛汲取社会上相对中立人士的智慧,为执政者谋求更长远的政治统治服务。然而在社会主义国家,由于人民大众属于社会的主人,政府职能完全属于为社会公众服务,以中国为例,行政首脑或是政府的负责人在治国理政期间借鉴“官方”的智囊团的智慧,对于社会化、民间色彩较厚重的智库团队也给予广泛关注,一些利于人民大众根本利益的智慧成果都被赋予到政治决策中[5]。现代社会的智库体系,无论是西方国家,亦或是发展中国家,服务性体现特别明显。

  (二)智库在国家治理中的作用

  1、为国家及政府部门提供决策建议

  智库的产生或是存在,为国家及政府部门提供决策建议是其初级使命。从智库这个词源来看,也是为某个主体给供智慧性的意见、建议等的人或团队。因此现代社会中点子工厂或是智慧生产商的代名词才会成为智库的别称。现代社会智库团体对于涉及国家各个领域内的政策谋划、政策酝酿、政策制定内容起草、治国理政策略的评估、预判等全程均有智库的参与。这里强调的是,尽管智库是国家发展及政府部门决策建议的供给者,但是却不是领导者,因为智库扮演的尽管是政府的大脑的思想库的角色,但不代表智库是政府,其仅仅只是辅助、参谋的作用[5]。

  2、对公共政策进行解读及诠释

  智库不仅仅属于政府部门的思想渊源,更重要的是这个治国理政的参谋对于其提供的思想、智慧、理念、成果负有解读及诠释的作用。智库发挥作用的领域主要是政府部门涉及公众政策或是公共管理单元,政府部门发布政令后,需要由这些智库人士通过网络或是报刊、电视等多种形式就其提供智谋、建议的政策解读案或是诠释文字、视听资料,有的涉及国家发展、社会公众重大利益的政策、方针,政府部门由专人组织一些智库的专家、学者进行讲解或是授教,引导社会公众及时、全面、准确的了解政府的初衷、政策的操作内容、流程,这样社会公众就会及时有效的接纳政府的策略或是政策,对于政府部门的工作开展、社会公众利益的保护起到了助推的力量。因此,可见,智库不仅可以提供思想,更可以解惑思想,甚至是传播思想、沟通思想。[6]如此,换言之,智库解读或是诠释政府公共政策的单元,也是与社会公众沟通交流的过程。

  3、有利于化解不同利益群体的矛盾争议

  智库具有独立性,这个独立性不仅仅运作的团体组织运行上的独立,更是代表着其所提供的思想或是谋划、智慧不受任何其他利益团体干扰或是控制的独立。因此,智库在为某个国家发展阶段所筹谋的具体对策、方针、策略等都是智库团队内部人才基于相对独立的立场,着眼于整个国家或是民族的发展大计,而筹谋出来的点子精华,这些点子精华不带有歧视性或是阶级性,更何况智库团队负责最终政策的制定、细化、评估、讲读,甚至关于国家重点事件的平衡性政策内容,都是智库团队在公共政策领域内,及时有效的从政策创制之初就将矛盾激化点排斥掉或是弱化各个阶层之间利益的对抗性。[7]由此,可见,智库不仅仅属于思想库,更是在思想领域的外交官、谈判官、沟通的使者。

  4、成为国家及政府部门的人才储备库

  智库,本身来讲,从组织构成到具体的每一名智库人士,无论是参与国家或是政府部门的理政或是谋划国家前途的长远之计,从这些参与个体来看,智库本身就是一本人才储备库,这个具体的储备库,集合着世界一流或是最先进的头脑,无论是国家或是社会生活等各个领域内,智库人士都是这些领域内的领跑者。这些先进或是高智商、情商的头脑储备的是世界范围内无论是宏观或是微观、学术上或是应用生产领域的最核心的思想与理念,一旦开启这个智库,对于国家或是政府部门,都会源源不绝的提供各种谋划、策略、知识等等。[8]此外,现代智库团队具有自身的阶梯性,无论是年龄上的老成与年轻,亦或是知识结构上的工科或是文科,再或是分工上的理论研究与应用领域等,都表现出了多个维度与层次性。人才培养对一个学科的发展不容忽视。

  5、加强国际交流合作的有效平台

  现代社会在经济领域,表现出来的是高度的融合化,不仅仅是各个领域、各个学科,主要反映在不同国家间的经济文化交流方面,国际上关于智库的交流自二战后就已经在逐步展开,各个国家在思想或是学术、科技方面的交流对于各个交流国的影响可谓不大。智库的国际间的交流主要是智库团队提供一个平台或是活动的载体,供参与国之间行政首脑,或是智库团队之间必须借鉴、交融技术、思想、学术研究等诸多方面的世界领先内容。[9]两年前,中国总理李克强曾在访英期间,充分的利用了英国著名的两个智库团队搭载的思想交流平台,向全球的能人志士传达了中国在经济发展、世界和平方面的最新思路、策略及政策,这对于提升中国的政治影响力、国际间的交流合作是一个好的成绩,可见,智库作为思想的外交官具有的丰富的沟通交流的功能。

  综上,智库在对于国家、政府部门、社会公众等诸多的主体意义不同凡响,尽管如此,现代智库团队在中国仍然在发展过程经历了不同的发展内容,体现了鲜明的中国社会主义国家特有之处。

  当前中国智库建设现状及存在问题

  (一)中国智库中国智库的发展历程展历程

  1、革命和建设初期

  中国的历史发展进程中一直不乏“智库”的身影存在,即使中国在革命时期,从来没有明确提及“智库”这个名词,但是在革命斗争期间,各个革命阶级的行政首脑身边都会存在参谋这个职位。不仅仅限于此,社会上一些思想家或是政治学者、军事家都会参与到革命战争期间的军事决策、公共管理政策的谋划等等,这些都反映了智库在中国的雏形。新中国成立后,各项事业进入稳步的发展阶段,很多事业开展,特别是在经济建设和社会管理两个方面,都处于刚刚起步的阶段,因此新中国的政府广纳贤、集广义,借鉴了一些社会上的能人学者们的丰富的思想谋略,着手于新中国的各项事业政策的制定与推行。当然,这个时期,很多的智库人士发挥空间相对比较小,且官办色彩特别浓重,独立性不明显,党政机关是这些智库人士提供思想库的需求方。

  2、改革开放初期

  改革开放,打开了不仅仅是中国发展策略上的突破口,更是转变了国家发展的整个视角。原有的智库人士借中国改革开放的良好契机,现代智库模式才兴起。原有的建国初期智库人士的独立性在此个时期得到了自身独立上的转变。很多原有属于服务于党政机关背后的机构,纷纷呈现于社会公众面前,当然这个时期的智库团队往往与科研院所关系密切,各个行业的研究所、科研所、研发院校都广泛参与国家大政方针方面的研讨、评估、制定等等。与此同时,随时中国改革开放的程度加深,智库也具有广博性的特征,同时西方国外的发达国家的先进经验或是技术手段、先进思想等都影响着中国智库团队的头脑,间接作用于中国的公共政策方针的制定等内容,此时期智库团队的交流开始密切。

  3、21世纪中国智库的发展

  本世纪内,世界的兼容性更加深入,世界范围内经济、政治、军事等各个领域的格局发展着瞬息万变,对于中国而言,中国的改革开放处于深水区或是攻坚期,因此这个时期对于智库团队而言也充满了机遇与挑战,中国构建的国家治理战略对于现代化的智库而言,提出了新的历史性的要求,不仅仅在参与的范围、参与的主动性或是参与的深度方面都有所超越。从国家角度而言,智库团队治国理政水平也受到了新的局势的影响,必须持续不断的创新,方能够为国家出恰当的谋略或是思想。从政府部门的角度而言,中国行政高层对于智库团队的重视程度与日俱增,中国智库发展迎来了上升期,中国当前智库团队影响力深远,特别是近年来在政府部门的支持下,资金雄厚,举办了多次的重大国际论坛或是研讨会,国际影响力深远。

  (二)当前中国智库发展中存在的问题

  1、智库大多为官方、半官方性质

  中国当前的智库,如果划分智库类型来看,主要参考的划分依据主要是官方或是非官方。其中官方占据了中国智库总类的百分之七十。在类型上主要表现为党政军、社会科学院、党校智库等等,这些智库的名称就可以看出,官方色彩或是半官方色彩比较浓重,这些智库在组建、运行、人员编制都带有超强的行政特点,甚至智库人才招录都严格按照行政招聘方式进行筛选。从智库的体制组成到机制运行,由于有充分官方予以把控,因此智库的自由度,甚至在思想库的论断或是策略的谋划上都具有对于行政部门的依附性,很多时候,科研院的开展的课题研究由于受到行政部门的指挥,往往研究成果或是成效上不够开放或是开阔,往往最终对社会公共政策指引过程中出现衔接问题或是实际操作问题,可见,由于智库多为官方或是半官方性质,导致了一些束手束脚,智库的能量没有充分的施展,最终阻碍国家的治理理政体系的构建进程。

  2、管理手段及运行模式落后

  结合中国智库管理的综合情况来看,中国由于智库在体制上都属于官方性质,因此与西方发达国家相比,管理手段及运行模式均显的力不从心,因为很多情况下,智库的经营管理模式都带有计划经济时代的一些遗留瑕疵,导致智库团队无法真正实现自主运营,而且运行模式基本都是结合行政机关的专有问题进行的,与外国的智库比对而言,开发性不高,导致智库提供或是积累的经营不足,出现研究与应用脱节的现象。智库管理手段及运行模式落后,间接影响了国家或是政府部门的行政管理效率。

  3、尚未建立严格的从业人员准入制度

  中国不仅仅某一个领域存在人才管理上的纰漏,恰恰是整个国家各个行业的普遍现象。这样的问题,智库也无法幸免。智库团队没有完善的一整套的从业人员准入制度,必将导致智库的生存发展出现危机。因为智库的核心仍然是人力因素。只有稳定的健全的人才准入机制,才能够保障整个智库团队不会出现人员断层或是思想库链条的截断。据相关统计资料分析显示,中国的智库团队在人员知识结构上偏向研究成果的理论分析,对于研究成果转化为应用知识的能力严重不足;中国的智库团队在人员年龄结构上偏向中年,对于青年一代的人才吸纳严重匮乏;中国智库团队在人员学科分类上偏向文科类,对于理工科的人才无论在数量上或是质量上均出现不足的状况。[10]此外,中国智库团队仅仅关注如果招聘进来,没有形成良性的循环,给予这些智库人才完善的晋升甚至人才出国交流的机会,因此局限了智库人才自身水平的提升与禁锢了人才流动的机会。

  4、智库建设资金保障力度差

  中国的智库团队,在发展中存在的问题,不仅仅是人才的问题,更是受到来自建设资金保障方面的制约。古语:“兵马未动,粮草先行”。对于智库团队而言,如果没有稳定的资金来源,根本无法实现日常智库团队有效运行。中国很多的研究院或是研究所,在机构运行或是科研项目投入方面,主要依靠仍然是政府部门,但是财政支援特别有限,加之一些半官方性质的智库,无法有限开展自筹工作,导致资金经常容易短期,有的智库甚至连基本的人员工资都需要向政府借支,很多的企业即使能够认识到智库的重要性,但是从科研成果到转化为技术应用成果,时间资金投入都是高额的,使得这些企业望而生畏。此外,需要注意到一点,毕竟智库对于国家大政方针的影响力,对于资金上的外援,国家必须严格控制,否则会容易导致出现智库风险,不利于国家的安全稳定。

  5、智库成果缺乏传播力、影响力

  中国智库团队主要的影响力或是传播力,都是借助于智库团队的研究成果被行政部门所采纳,向社会公众公布或是解读中发现的,加之一些政治或是军事研究院、所在科研中缺少明确的方向,导致定性分析不够明朗,定量分析不具有专业性这样尴尬的境地。即使在国际上的智库论坛交流中,中国的智库人才发表的演讲或是技术成果展示并没有明显的优势,导致缺乏传播力,最终损失了智库的国际影响力。

  (三)建设中国特色新型智库的对策措施

  1、以现代治理思想为指导的职责定位

  当前,中国智库发展迎来了历史最好的机遇,无论国际趋势,亦或是国家高层的重视,智库必须准确把握时机,结合中国国家治理体系的构建契机,正确对中国内地、国际客观状况谨慎把脉,形成正确的认知,定准发展方向,以现代治理思想为指导,充分的展现智库的独立性与开发性。尤其是关于职责上的定位,将曾经存在的问题,及时的利用现代治理思维调整,加强自身的能力,为中国提升治理能力助力。

  2、建立适应国家治理需要的智库机制

  智库的机制是其运行管理的灵魂,中国智库原有的运行机制,必须依照当前中国客观实际状况,进行调整,建立与政府部门的良性运行制度,整合智库团队本身的资源,同时强化自由度,弱化官方色彩,积极谨慎的融入民办色彩,保障智库安全性的同时,兼收并蓄,并且密切与国际上比较完善的智库团队进行积极的合作和交流,提升治理理政能力,适应中国现代化国家治理的根本需要[5]。

  3、以开放、效率为新思维的能力建设

  开放性一直是中国智库团队建设追求的目标和方向。因为提升智库自身能力,仅仅关注中国是远远不够的。从智库团队来看,必须以开放的新思维建设自身,注重与国际上重点的、著名的智库进行学习、交流、探讨,在研究过程中可以引入合作机制,共同研发;在研究成果方面,可以充分协调沟通,特别是关于高科技、前沿科技可以共同拥有知识产权,共享共用成果;在应用领域,可以充分交流,彼此的应用经验或是应用技术可以及时协调,提高科研成果转化为技术应用的效率。总之,智库团队如果闭门造车是与现代社会格格不入的[12]。

  4、完善以合作、竞争为特征的人才机制

  人才始终是智库团队的核心。美国的兰德公司历来重视高精尖人才,当然于中国而言,首先要制定一部明确的人才准入制度[5];其次,人才科学引进后,还得加强人才的管理,这就需要智库的人力资源部门充分的运用现代管理手段,保障人才的应用与培训工作;最后,重点在于完善以合作、竞争的人才机制。如果盘活智库这潭水库,必须加强人才外部交流合作的同时,在人才体制内完善竞争环节,实现不合格人才的淘汰机制,只有这样才能保证智库这个水库属于活水一潭。

  5、以扩大话语权为内容的品牌建设

  智库团队的发展趋势,必然是去官方色彩化,未来将科研院、所与中国的高等教育学府、政府部门、企业等多个主体沟通协调,构建国家治理体系是中国未来的发展方向。因此,只有尽最大可能的提升智库团队的独立性,提高其影响力与传播力,强化话语权,才能够保障智库的自由度。而且积极的寻求智库团队的品牌建设,合理定位各个智库的职能及发展方向,形成品牌的竞争力,才是一条根本的发展途径。

  6、构建利益激励相容的问责制度

  让掌管智库的官员对其行为负责。有效的问责制度在事前能够起到威慑和防范的作用,事后能够进行处理和调整的作用”。当智库管理者有了“不尽职就丢官”的风险意识,自然会在无形中加强自我约束和自我要求。再次,构建利益激励相容制度要实施弹性化的奖励机制,摆脱 “以德养廉”的软约束,实行积极薪金制,在不削减政策基本利益的前提下,同时再设计多样化的激励措施以提高智库的工作效率,以形成强大得竞争力,提升我国智库的“生存能力”。[13]

  结语

  智库建设,不仅仅是理论界的专家、学者们关注的焦点,更是中国政府部门建设的重点,尽管中国智库发展有一定的历史经验,但是存在的问题也是比较多的,如果探索一条适合中国智库团队建设的有效途径,必须要正确把握现代国家治理思维的准确度,笔者借助本文重点分析了中国智库建设中存在的问题,并对症提出改进措施,期望对中国现代智库构建,提升中国政府的治理理政能力有所帮助。本文的研究发现,我国智库存在官办色彩太浓、运行模式落后,人员准入制度不合理,缺乏资金,缺乏影响力等问题。征对这些问题,我们指出,首先要做好职责定位,建立适用国家治理的相应制度机制。同时加强智库的能力建设,形成合理的人引入制度。此外,通过品牌建设,增强智库的话语权。

  参考文献

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来源:国关国政外交学人微信公众号   编辑:蔡阳艳

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