突发公共事件治理是国家治理体系和治理能力现代化建设的重要内容。应对突发公共事件，需把握其特殊性和差异化，深化突发公共事件治理体系建设，设置专业化防控、应对与处置框架，夯实技术、财政、人员以及信息等的资源保障基础。从财政角度看，需根据突发公共事件的特性，构建与之相匹配的财政支持和保障体系。
突发公共事件应对的物质基础
突发公共事件是指对一个经济社会体系的基本价值、行为准则和运行架构产生的范围广泛、冲击严重以及影响深远的重大事件。突发公共事件具有不确定性大、急迫性高、专业性强、复杂程度高、外溢效应显著、决策要求非程序化等特征。
对于突发公共事件，作为公共危机的重要表现，最需要厘清的秉性是该类事件属于矛盾性危机还是一致性危机。矛盾性危机类似零和博弈，有的利益主体在危机中受损，而有的利益主体则在风险中受益，且受损和受益的程度在量级上相当。一致性危机是利益攸关方没有直接的矛盾性，相关主体都不希望危机发生与扩散，希望危机能迅速平息以免遭受损失。一致性危机的防控和处置具有较为广泛的民意基础，利益攸关方愿意牺牲部分权益以形成一致行动，集体行动困难程度相对较低。对于政府而言，危机治理的关键是把握住突发公共事件的一致性禀赋，坚决避免突发公共事件的矛盾性冲突。
突发公共事件的应对和处置需要政府干预、专业技术以及综合资源的保障。政府干预是阻断危机冲击的主导方式，也是政府提供公共服务的重要体现。在重大突发公共事件治理中，需要强化政府部门的主体地位和政策权威，构建统一化的危机处置机制。当然，政府干预中需要着重强调应对的专业性以及资源的保障性。比如，传染病危机防控的专业性要求十分严苛，需要及时、充分、有效的专业评估和权威认定。另外，政府干预背后是诸多要素资源的调动，其中，最为紧急的是人员、救济物资的快速投入，而最为重要的是财政资源的调配使用。突发公共事件的应对需要政府财政保障资金的大规模投入，建立健全突发公共事件应对的财政保障体系是政府干预突发公共事件的物质基础。
突发公共事件应对的三大财政支柱
针对突发公共事件的特殊性，需要建立以突发公共事件有效阻断、应对和处置为目标，以专业化应对为重点和以财政资源为保障的紧急处置计划和恢复重建安排。从国际经验看，突发公共事件应对的财政保障体系是政府基本职责发挥的重要基础，三大支柱工具分别是预备费、转移支付和税费降低。
预备费是各个国家应对重大突发公共事件的基本政策手段。日本突发公共事件救助基金由各级政府以过去三年普通税收入决算数平均值的0.5%预存。2011年3月日本9级大地震中第一笔财政资金投入就来自预备费。印度建立的灾害救济基金机制也是一种预备费制度，基金分为中央层和邦政府层，分别出资75%和25%。我国《预算法》规定各级政府按照本级政府预算支出额的1%—3%设置预备费，用于当年自然灾害救灾开支及其他难以预见的特殊开支。其中，中央级预备费占比为1.1%—3%。2008年中央级预备费350亿元，占总预算的2.65%，而汶川地震拨付高达349.94亿元。
转移支付是重大突发公共事件应对的核心财政支柱。突发公共事件具有不可预见性、急迫性等特征，而转移支付是填补重大突发公共事件应对和重建资金缺口的关键。比如，2002年德国萨克森州（Saxony）发生百年未有的严重洪灾，联邦政府设置70亿欧元洪灾应对基金用于灾民救济及灾害应对，这是德国联邦政府少有的重大转移支付。2005年卡特里娜飓风后，美国联邦政府承担了危机救助和重建的主导责任，两年共投入资金1160亿美元，其中948亿美元直接来自联邦政府预算拨付。2011年日本大地震发生之后，日本投入32万亿日元进行为期10年的重建与复兴计划，绝大部分来自中央政府的转移支付，部分项目地方政府承担的比例甚至低至5%。
税费降低是突发公共事件灾后重建的主导性政策安排。强化财政政策的逆周期和结构性支持作用，加大减税降费的力度，提升微观主体的市场信心，是重大突发公共事件灾后重建和恢复的基本政策支撑。比如，2011年日本大地震发生后，日本政府基于《国税通则》特别条款对受灾地区实行特别税收政策，新设企业5年内免税，对企业机器、设备、建筑和附属设施等新投资实行税收减免政策。2019年，日本政府仍建议国会修改完善“复兴特区法”，继续延长优待税收特例3年。而在美国，其小企业管理局为中小企业提供优惠贷款以应对灾害中没有保险覆盖的不动产、设备、存货等的损失，最高贷款额度为200万美元，最高期限长达30年。
构建高效、稳健的财政保障体系
面对重大突发公共事件，除了预备费、转移支付以及税费降低等核心政策之外，还有其他多种政策可配套运用，同时，还需要与公共危机应对举措、公共治理、社区服务以及货币金融等政策相统筹。从长期看，我国需完善覆盖突发公共事件防控、处置和恢复全程的高效、稳健的财政保障体系。
一是建立健全突发公共事件的长效应对框架。首先，健全法律制度体系，构建包括突发公共卫生事件在内的国家紧急应对处置计划，明确界定突发公共事件应对的责任主体、决策机制、职责分工、政策举措和成本负担等。其次，保障突发公共事件的应对资源。立足不同类型突发公共事件，形成全过程管理体系，匹配相应的资源保障和应急预案，有效覆盖人员救治、民生保障及灾后重建的重点环节。再次，完善信息报送披露系统。构建及时准确的信息报告和披露制度，尊重利益攸关者的知情权，通过透明的信息披露和适度的政策引导形成较为统一的社会预期和扎实的信任机制。最后，强化政策风险管理。在主体责任、分级治理、政策安排、财政保障以及信息透明等方面设置相应的标准，健全内部风险管理体系，完善外部风险约束机制，提升危机应对政策框架的有效性和审慎性。
二是构建责任清晰、保障有力和信息透明的突发公共事件财政保障体系。首先，厘清地方政府与中央政府应对突发公共事件的职责和财政分摊框架。坚持属地应对的基本原则，以地方政府为主要责任主体，地方财政为主要财力支撑来应对突发公共事件，同时充分考虑突发公共事件的影响范围和外部性特征，强化中央政府应对重大危机的主体责任。其次，着重构建突发公共事件财政支持的资源保障体系建设，重点优化预备费、临时拨付以及其他转移支付制度和安排，着力设置突发公共事件应对的财政收支安排及调整规则，夯实危机应对的财政资源基础。再次，建立健全危机应对和财政支出的信息披露体系，重点披露危机处置、人员救济、专业投入、灾后重建与恢复的政策信息，突发公共事件应对的财政预算、支出及偿付安排等需要定期及时向社会公开，避免危机应对的财政安排成为“黑匣子”。最后，强化突发公共事件财政支持的风险管理。在财政纪律、收支调整、临时筹资、拨付统筹以及信息透明等方面设置风险管理标准，加强风险管理体系建设。
（作者单位：中国社会科学院金融研究所）
