编者按：新修订的《行政处罚法》即将于2021年7月15日起施行。对于违反重大突发事件应对措施的行为，行政机关依法快速从重处罚，是本次修法的亮点之一。中国法治现代化研究院尹培培研究员专题撰文，就依法快速从重处罚规定如何具体适用进行解读。
新《行政处罚法》即将于2021年7月15日起施行。此次修法明确了对于违反重大突发事件应对措施的行为依法快速从重处罚的规定，为及时有效处理重大突发事件提供了重要法律依据和有力制度保障。该法第49条规定：“发生重大传染病疫情等突发事件，为了控制、减轻和消除突发事件引起的社会危害，行政机关对违反突发事件应对措施的行为，依法快速、从重处罚。”
行政处罚作为对违反行政管理秩序行为的制裁，需要与违法行为的事实、性质、情节和社会危害性相当。根据全国人大常委会有关同志所作的工作说明，第49条出台的背景在于，抗击新冠肺炎疫情期间，出现了一些哄抬物价、紧俏物资制假售假的情况，严重损害了人民群众的生命健康安全和财产权。当重大突发事件发生时，保障人民群众的生命健康安全是第一要务。在突发状态施行特定的违反行政管理秩序的行为，其行为性质与后果较平时状态显然更为恶劣。疫情爆发初期，一些不法商家哄抬物价，受到了巨额处罚，此种从重处罚措施有效遏制了哄抬物价等不法行为。尽管此前的《突发事件应对法》《传染病防治法》《重大动物疫情应急条例》《公安机关办理行政案件程序规定》等法律法规规章对相关问题已经有所涉及，但新《行政处罚法》首次明确了应对重大突发事件的快速从重处罚机制，为依法、迅速、有效处置相关违法行为提供了坚实保障。
值得一提的是，《公安机关办理行政案件程序规定》（下称《规定》）第6章第2节专节规定了快速办理制度，但这与快速从重处罚机制并不相同。《规定》第40条明确了可以适用快速办理的情形：“对不适用简易程序，但事实清楚，违法嫌疑人自愿认错认罚，且对违法事实和法律适用没有异议的行政案件，公安机关可以通过简化取证方式和审核审批手续等措施快速办理。”除此之外，根据《规定》第41条的排除规定和第46条的“从轻、减轻和不予处罚”规定可知，这里的快速办理机制针对的是“事实清楚、情节轻微的违法情形”。其所谓“快速”，也主要体现在取证方式和审核审批手续等措施的简化上。由此可见，公安机关的快速办理制度与新《行政处罚法》的快速从重处罚机制不可同日而语。
回到新《行政处罚法》，“依法快速从重处罚”究竟如何适用？我们认为，这需要受到法定情形、立法目的等限制，“快速”“从重”的内涵也需要明确。
首先，快速从重处罚仅适用于法定情形。根据新法第49条，快速从重处罚仅适用于“发生重大传染病疫情等突发事件”的情形，这里既包括明文提及的重大传染病疫情，也包括“等”所暗示的情形与之相当的其他重大突发事件。关于突发事件的界定，《突发事件应对法》第3条规定：“本法所称突发事件，是指突然发生，造成或者可能造成严重社会危害，需要采取应急处置措施予以应对的自然灾害、事故灾难、公共卫生事件和社会安全事件。”突发事件按照等级可区分为“特别重大、重大、较大和一般四级”。因此，只有符合“重大”或“特别重大”（举轻以明重）和“突发事件”这两个条件时，方能适用该规定。此外，该规定仅适用于特定的“违反突发事件应对措施的行为”，从实践来看主要针对违反国家特定管控措施的违法行为和扰乱市场秩序的行为，不宜任意扩大范围。
其次，快速从重处罚必须符合法定目的。新法第49条规定，适用快速从重处罚规定必须符合特定目的，即为了控制、减轻和消除突发事件引起的社会危害。这意味着，特定的违反秩序行为已经、或者行将可能对正常的社会秩序产生危害。只有出于“控制、减轻和消除”社会危害这一目的，方能适用该规定。
第三，“快速”处罚不能架空程序要求。突发事件最大的特点在于紧迫性，只有快速处置，及时有效采取措施，才能尽快修复社会秩序，最大限度维护公共利益。然而，“快速处置”不能同“简化程序”划等号，“快速”的前提在于“依法”，快速处置必须在法律框架内进行，尤其不得架空相关程序要求。在最初公布的《行政处罚法》审议稿当中，曾经规定了“可以简化程序”，但最终稿删除了这一规定，或许也可以说明这一点。行政处罚作为一种惩戒制度，对公民、法人或其他组织的权利义务有着直接的影响。尽管应对重大突发事件时，往往存在着较为紧急的客观原因，但行政处罚依然应当在法治的框架内进行，必须严格遵循程序法定原则。在正本清源的意义上，“快速”的目的在于高效，而非单纯的简便。在“依法”的前提下才可以“快速”。实践中，可以在确保相对人的陈述、申辩等合法权利不受侵害的情况下，通过压缩调查取证、集体讨论等环节的时间来提升执法效率，但不能随意省略《行政处罚法》等明确的法定程序。即便是法无明文规定的情况下，也要满足正当程序的基本要求。
最后，“从重”处罚不能逾越法定范围。从重处罚是指行政机关在法定的处罚方式和幅度内，对行政违法行为人在数种处罚方式中选择较严厉的处罚方式，或者在某一处罚方式允许的幅度内作出较重的处罚。从重处罚不等于加重处罚，从重处罚不意味着行政机关可以逾越法律规定的最高处罚标准作出处罚，而是应当在法定裁量空间内作出较重的处罚，但此种处罚依然应当在法定的处罚方式和幅度范围之内。
（作者系南京师范大学法学院副教授、硕士生导师，中国法治现代化研究院法治政府研究所副所长。主要研究领域为行政处罚、行政诉讼。）
