江苏是长江流域的重要省份，岸线长、人口多、经济占比大，在长江大保护和长江经济带发展中地位重要、责任重大。围绕长江大保护过程中我省沿江城市发展问题的调研表明，我省沿江城市发展已经积累了不少好的经验，探索出一批典型路径，但仍存在一些共性问题。针对这些问题，调研组提出了对策建议。

沿江生态价值转换呈现多种实践路径

调研发现，我省沿江岸线和化工企业园区用地腾退后，置换为生态湿地、公园绿地、居住区、新兴产业集群和留白用地，实现了城市有机更新、岸线优化利用、绿化面积提升，促进了生态系统服务功能增加、人居环境改善、城市历史文化遗产彰显、旅游资源开发价值增值，逐步实现生态价值向经济社会价值转换，具体可以概括为以下几种典型模式。

（一）化工园区更新为新城的南京“栖霞腾笼换鸟模式”。大力推动产业转型升级，以“四个一批”淘汰落后产能，狠抓环境治理及生态修复，通过城市化修缮老城旧面，构建“2+2+2”新产业体系导入新动能，实现了沿江主城化工园区更新为新城。

（二）保持城市肌理的“南通有机更新模式”。构建“城市更新政策体系”，着力考虑整体平衡，健全破旧片区城市更新安置房销售价格体系，通过制定出台住房置换实施方案、共有产权实施办法、物业补贴办法、危房解危实施细则、旧房产权证注销简易程序等城市更新配套政策，破解破旧片区更新难题。

（三）自然—人文相融的“南通岸线整治开发模式”。将岸线整治与滨江开发有机结合，将自然景观与人文景观相互融合，通过关停排污企业、清理未登记渔船、建设生态林区等专项行动，实现水质达标、岸线修复与生态体系升级；建构立法保护、总规报批、管理体系完善，实现沿江森林公园长效保护机制；通过生态旅游、开发张謇遗存及融入城市历史文化要素，打造南通滨江新名片。

（四）文化遗产保护利用的江北新区“承史凝新”模式。严守历史文化遗产保护紫线，对文化传承有破有立，提升民众文化自信，将历史文脉、自然山水、乡土韵味融入新区建设，通过九大城市客厅、六大历史文化景区建设，挖掘了新区历史底蕴，延续江北千年文脉，打造滨江魅力人文江岸，“三区一平台”“两城一中心”强势崛起，依托历史文化传承，助推城市新区建设开发。

（五）科技引领的南通开发区“白纸新图”模式。引进国内外一流高校及科研院所，建设电子信息、新材料、精密机械、医药健康、装备制造等五大高新产业园；建设金融商务中心，集中优质金融机构资源，为区内高新技术企业提供完善的金融服务；突出建筑、纺织等地方特色产业行业优势，大力发展大数据及人工智能等新兴高科技产业；完善配套设施，建设商业消费广场、高端文化旅游场所、先进教育医疗机构等，改善区内生活体验，提升人才稳固率。

调研发现，我省沿江各市在开展长江大保护与城市发展中，在取得良好成效和经验的同时，目前还存在一些共性问题，诸如土地整治利用存在同质同化现象,化工产业发展及园区整治任务依然繁重,部分地区岸线再利用强度过大与利用方式不合理,上下游跨界污染“九龙治水”协同治理难问题有待破解,利益相关主体收益共享问题突出,生态环境价值实现难题亟待破解等。

探索沿江生态价值收益共享机制

针对我省沿江各市在开展长江大保护与城市发展中存在的一些共性问题，调研组给出如下对策建议：

（一）完善土地利用过程中的资源环境诊断和预警机制。针对“同质同化”整治模式的供需错配问题，可围绕区域协调发展对土地整治的实际需求，强化土地整治基础调查，识别本区域土地整治的障碍性要素。结合自然资源资产产权制度改革需求，积极推进土地整治资源环境的效应评判与监测预警，为土地整治规划和模式优选提供基础依据。

（二）以资源环境约束确定化工产业规模。对南京、无锡和苏州等地区，控制化工企业规模，转移或关闭低附加值小型企业。明确化工企业“由沿江向沿海”转移方向，研究具有一定化工产业基础、交通运输比较优势、资源环境承载力较强的盐城、连云港等市作为化工企业主要承接地的可行性，通过补链和强链实现化工产业平稳转型。

（三）优化岸线空间格局。基于长江岸线资源自然基础、开发利用现状、环境生态问题和岸线保护需要，研发集成模型，对岸线开发与保护进行综合评价与分级分区，划分岸线管控类型；建议国家管控宏观指标，各省市和市、县（区）依据岸线功能分类，制定自然岸线保有率中远期目标，科学优化岸线空间格局。

（四）出台《政府间合作法》协调上下游的环境污染治理。建议全国人大制定《政府间合作法》，规范地方政府间横向合作行为，有效地促进长江经济带省际污染的协同治理，提高水污染治理效果，完善省际污染协同治理法律机制，真正实现依法治污。利用现已施行的《长江保护法》，推动沿江省（市）和市、县（区）就地方协作立法，对沿江地方政府之间横向关系协调合作、跨区域事务的处理等问题作出相关规定。

（五）探索建立以生态环境价值实现为核心的收益共享机制。探索环境财税制度改革、生态系统服务付费、绿色有机产品市场建设等新途径。引入自然资源使用税，取消环境有害产品补贴，引入新产品税和使用者付费，调整其他税费等，拓宽生态环境保护的投资渠道，落实生态补偿机制，加强环境财税政策改革优化设计。

（六）构建多元主体参与的筹资体系和政府奖补机制。构建以财政资金为主导、金融资本为中坚、企业和集体资金为补充的多元资金筹措体系。政府建立生态产品价值实现机制，拓宽财政收入来源，实现生态保护与财政增收良性互补，健全绿色发展财政奖补机制，根据生态产品质量和价值确定财政转移支付、生态补偿额度。鼓励金融机构积极开发更多优质金融产品，各类开发企业和集体经济组织加大自有资金投入力度。

（七）探索建立生态产品价值核算体系。厘清生态资产产权，开展生态产品基础信息调查。按照“到企”“到户”的原则，对各类自然资源的权属、位置、面积等进行清晰界定，开展相关确权颁证工作。建立生态权益资源库，构建分类合理、内容完善的自然资源资产产权体系。研究制定价值核算标准，形成统一的生态产品价值核算指标体系、具体算法、数据来源和统计口径等。推动价值核算结果应用，探索建立生态产品价值核算结果的市场应用机制，将核算结果作为市场交易、市场融资、生态补偿等的重要依据。

（调研组成员：施国庆，省政府参事室原特聘研究员，河海大学公共管理学院原院长，教授、博导；包宗顺，省政府原参事，江苏省社会科学院农村研究所原所长，研究员、博导；丘仲辉，省政府原参事，爱德基金会理事长；成长春， 省政府原参事，南通大学原党委书记，长江研究院院长，教授、博导；陈爱蓓，省政府参事室原特聘研究员，江苏省社会科学院副院长，研究员；潘宪生，省政府参事室原特聘研究员，商务厅原副厅长；叶南客，省政府参事室原特聘研究员，南京市社科院原院长；赵建中，省政府参事室原特聘研究员，南京市参事室原副主任，南京航空航天大学兼职教授）