村规民约起源于中国传统的村落社会，后经开明士绅积极倡导，成为一种民间社会的自治制度，代表了一种民间原生秩序。20世纪80年代中期以来，伴随着村民自治制度的法制化和规范化，村规民约逐步完成了与国家正式法律制度的相互嵌入过程。2018年12月，民政部等七部门联合出台指导意见，要求“到2020年全国所有村、社区普遍制定或修订形成务实管用的村规民约、居民公约”。显然，村规民约在国家治理和乡村振兴战略中已经被提升至一个前所未有的高度。近年来，笔者在对华北农村社区的田野调查中发现，巧妙运用村规民约可以大幅提升农村社区治理水平。一些村庄制定与施行村规民约表现出一种民主化和程式化的特征，这反映出当代中国农村社区的现代化转型。同时，在推进村规民约的工作中仍存在诸多问题，如一些基层政府和村两委对村规民约的认识和重视程度不够，将村规民约与村民自治章程相混淆，缺乏整体谋划和发展的眼光，村规民约的问题导向和民主协商不足，内容繁冗空泛，重制定轻执行，缺少长效运行机制。结合华北一些村庄的典型经验，笔者认为，利用村规民约推进乡村治理的关键在于培育以村规民约为纽带的村落文化，而培育村落文化应重点关注以下几个问题。
坚持问题导向和民主协商原则制定村规民约
作为社区治理工具的当代村规民约是一种建立在“同意权力”基础之上的契约，契约规定了个体应履行的责任和应获得的权利。村规民约的正当性和有效性来自于村规民约对村民现实关切的回应以及村民对村规民约内容的知情与同意。因此，制定村规民约必须坚持问题导向和民主协商的原则，确保村民的知情权、参与权和决策权。在制定村规民约时，村两委需要运用一种整合的和发展的思维，通盘考虑村庄治理的自然社会文化因素。村规民约应充分吸纳村民最关心的村庄现实问题，充分吸收乡镇各职能部门的指导意见，将村庄近期治理的重点和难点问题纳入村规民约。村规民约宜简不宜繁，并应具有可操作性，易于评价考核，且不得含有违法和带有歧视性的内容。乡镇党委和政府应在村规民约制定和执行中充分发挥领导、统筹、审查、督导的作用，指导村级党组织充分发挥村民民主，按照程序办事。村规民约在保持相对稳定的同时，应根据村庄治理实践和社情民意定期进行修订，以期不断推进社区治理与社区建设。
在坚持问题导向和民主协商方面，北京市顺义区在修订村规民约工作中的“三下三上”工作流程非常具有推广价值。“一下”，广泛征求村民意见，将问题整理汇总；“一上”，召开村两委联席会议，研究确定村规民约主要框架；“二下”，召开党员和村民代表会议进行讨论，充分征求意见建议后形成初稿；“二上”，将初稿提交乡镇司法、民政、农业、环保、综治等相关职能部门进行政策指导；“三下”，通过“党群1+1”工作组将初稿发放给全体村民再次征求意见建议，进行相应的补充调整，形成审议稿；“三上”，将审议稿报乡镇党委政府审核把关。最后，由村民会议进行表决通过，同时报乡镇政府备案。经过民主修订的村规民约在执行前需经每一家户代表签字同意，并印制成册发放到各家户。这一环节既可以凸显村民参与集体事务的主体性，又可以增加村规民约的道德约束力。
构建以村规民约为纽带的村庄文化网络
村落文化是村庄成员共享的行为模式、认知模式、情感模式、思维模式以及共享的道德规范、价值信念的综合体。若要村规民约在实践中真正发挥作用，需要注重象征符号和文化的力量，尤其需要注重构建村庄文化网络和培育村庄文化底蕴。华北一些村庄深入挖掘村庄的历史和传统文化资源，将村规民约中的重点事项设置成不同类型的标牌符号，并赋予新的文化内涵。在定期检查或评比中获得合格或表现优秀的家户可以获得象征符号，并给予一定的物质奖励。一些村庄借助“敬老孝老”“遵规守纪”“美丽庭院”“村规民约先进户”等标牌符号，构建了一种以象征符号为标志的动态评比机制和村庄符号文化网络。党员户标牌、村规民约评比牌、美丽庭院标牌等象征符号凝结着村规民约中的集体价值和行动规范，能够引领人们的良善行为。
公告栏、宣传手册、大喇叭广播、微信公众号等媒介也是重要的象征符号，应充分利用这些媒介宣传村规民约内容和村庄优秀典型事迹。这些以村规民约为纽带的符号性互动对于保存集体记忆、提升村庄文化认同、加强村民自我认知具有不可忽视的作用。村委成员、党员和村民代表是村庄文化网络的关键节点，要充分发挥他们的示范、引领、宣传、教育功能。党员带群众的“1+1+X”模式，即1名党员、1名村民代表定点联系若干户村民，是村落文化网络的主线，这种组织网络可以强化村两委成员与群众的沟通联系。同时还要特别注重引导家族、互助组、同业群体等村落民间组织发挥积极正向功能。实践表明，凡是运用村规民约有效推进治理的村庄必然有一个坚强有力的党组织和一群工作能力强、热心集体事务的村两委成员。紧扣村规民约，党群工作网络同时也构成了一种动态的行为监督网络，村庄内部可以形成一种见德思齐、追求进步的文化氛围。
发挥集体福利对村民遵规履约的激励作用
若将村规民约理解为一种社会契约，只有当村规民约实现村民的知情同意以及村民与集体之间的互惠时，才具有道德约束力。在实践中，村规民约的道德约束力主要有三种形式：一是以同意为基础的义务；二是以利益为基础的义务；第三种可以看作前两种的混合，即既强调知情同意，又注重激励。华北一些村庄将执行村规民约与村民福利发放相结合，只有遵规守约的家户才可以获得集体福利，以此构建了一种榜样引领和物质激励相结合的村庄文化。正如一位村党支部书记所说，“村民福利并不多，重要的是它关乎村民的面子”。很多村庄目前都已建立了某些形式的集体福利制度。在合法合规的前提下，村两委可以结合村民遵守村规民约的情况差别化发放集体福利。这种措施会使包括村民在内的有关各方重视村规民约的制定和执行，产生强大的激励作用和道德力量，促使村规民约的运作迅速迈向规范化和制度化。但需要特别指出的是，当代村规民约的有效性在很大程度上取决于村庄在多大程度上实现公开公正、民主协商治理，而非过分强调借助于物质上的集体福利作为激励。村规民约在将义务和权利相结合的同时，更应注重象征符号和精神上的奖励，以彰显村庄集体精神和公共道德的价值追求。
村规民约在村庄治理中的作用是存在限度的，村规民约并不能解决村庄内部所有的问题和矛盾。对于破解村庄中的一些历史积累和遗留下来的问题（如违法建筑、非法占有集体土地）和村庄治理中的难点问题（如建筑垃圾处置、污水处理、破坏耕地、垃圾分类、流动人口管理），需要上级政府与基层组织密切配合以形成治理合力协同解决。上级政府在不断加强和完善农村基础设施建设和不断提高农村社区基本公共服务水平的同时，需要不断收集村庄治理中的痼疾和难点，及早筹划，及早开展专项治理和综合治理。这种来自上级的治理活动一方面可以与村规民约实现优势互补，另一方面可以为村庄正式权威提供制度支撑。实际上，建立在问题导向和民主参与基础之上的村规民约在村庄治理中发挥着一种自治的作用；党员的榜样引领以及村规民约的物质和精神激励可以构建一种向善向好向上的村庄文化，从而发挥一种德治的作用；上级政府依法开展的专项治理行动属于法治的范畴。以村规民约和基层党组织建设为抓手，如果原则和措施得当，则可以构建和培育出一种自治、德治、法治相结合的村庄组织文化，而这正是当代中国乡村振兴的应有之义。
（作者单位：北京市社会科学院社会学研究所）
