学前教育是基础教育的“基础”,是教育强国建设的基点,战略地位尤为突出。2024年11月8日,第十四届全国人大常委会第十二次会议审议通过《中华人民共和国学前教育法》(以下简称《学前教育法》),填补了我国在学前教育法律领域的空白。习近平总书记强调,“要坚持把高质量发展作为各级各类教育的生命线”。面对学前教育高质量发展的“时代之变”,要将《学前教育法》作为根本遵循,以法治的方式夯实“制度之治”,提升“治理之效”,推动和保障学前教育公益普惠、安全优质发展,为学前教育高质量发展提供最有力的法治保障。
应对学前教育高质量发展
“时代之变”的必然要求
“法因时异,制随事迁。”任何法律都不是凭空被制造出来的,都源于国家发展和事业推进的客观需要,具有强烈的问题意识、鲜明的现实导向和紧扣时代的实践属性。当前,我国学前教育实现了基本普及普惠目标,进入面向全面普及和高质量发展的新阶段。越是强调学前教育的高质量发展,就越需要法治化的发展。《学前教育法》的制定,就是要面向学前教育发展新阶段的新问题、新需求和新使命,围绕学前教育高质量发展这条生命线,通过高质量的法治助推学前教育高质量发展,充分发挥法治固根本、稳预期和利长远的作用,为积极应对学前教育高质量发展的“时代之变”提供坚强法治保障。
第一,满足人民群众需求之变,需要发挥法治“固根本”的作用。求木之长者,必固其根本。当前,量的短板已经不是我国学前教育发展中矛盾的主要方面,人民对美好生活的向往总体上已经从“有没有”转向“好不好”,且呈现多样性、多层次和个性化的特点。习近平总书记强调,“要坚持改革决策和立法决策相统一、相衔接”。进行学前教育立法,就是要将我国学前教育事业改革和发展中逐步形成的成熟制度和政策,以及地方改革实践中形成的一些行之有效的改革举措,通过立法的形式固定下来,上升为国家意志和法规制度,以法治方式夯实学前教育高质量发展和治理体系建设的制度基石,保障教育发展的人民立场,形成人民群众期待的良法善治,真正实现人民群众幼有所育的美好期待。
第二,形成教育发展秩序之规,需要发挥法治“稳预期”的作用。习近平总书记强调,“法律是治国理政最大最重要的规矩”。法律是国家制定或者认可的行为规则和规范体系,是形成教育秩序的重要手段。《学前教育法》的出台,通过明晰学前教育事业发展中各主体之间的权责关系,规范事业发展、园所管理和保育教育实施的运行规则,以及构建学前教育高质量发展的配套体制机制,使学前教育事业发展在法治轨道和法制框架内运行,为学前教育发展营造了一个良好的、稳定的、长期的预期环境,提振了社会参与学前教育的信心,进而激发和汇集整个国家各方力量接续实现学前教育高质量发展。
第三,面向学前教育未来之需,需要发挥法治“利长远”的作用。习近平总书记指出:“我们提出全面推进依法治国,坚定不移厉行法治,一个重要意图就是为子孙万代计、为长远发展谋。”学前教育立法不仅要立足当下解决现实问题和矛盾,还要着眼于学前教育可持续发展和长远目标进行战略谋划。《学前教育法》明确规定,要统筹当前和长远,根据新型城镇化进程和学龄人口变动趋势,科学规划和超前布局学前教育资源配置,既有效满足需求,也避免造成资源浪费。通过立法准确识变、科学应变、主动求变,为学前教育高质量发展和教育强国建设提供“放眼长远看教育”的保障作用。
夯实学前教育高质量发展
“制度之治”的根本遵循
“经国序民,正其制度。”制度是学前教育高质量发展的基本依据和重要保障。党的二十届三中全会将“坚持以制度建设为主线”作为进一步全面深化改革的重大原则。我国学前教育历史性成绩的取得,从根本上说,靠的是一系列行得通、真管用、有效率的学前教育制度。法律是制度之治最基本、最稳定、最可靠的保障。《学前教育法》围绕制度建设谋篇布局,充分体现出学前教育的政治属性、人民属性和战略属性,搭建起学前教育发展制度的“四梁八柱”,进一步夯实通过“制度之治”保障学前教育高质量发展的法治基础。
第一,从政治上看学前教育,坚持正确方向。教育具有鲜明的政治属性,法治是教育政治属性的坚强保障。习近平总书记强调,“我国是中国共产党领导的社会主义国家,这就决定了我们的教育必须把培养社会主义建设者和接班人作为根本任务,培养一代又一代拥护中国共产党领导和我国社会主义制度、立志为中国特色社会主义奋斗终身的有用人才”。《学前教育法》明确规定,要坚持党对教育事业的全面领导,全面贯彻国家教育方针,坚持社会主义办学方向,落实立德树人根本任务,保证学前教育始终成为培养中国特色社会主义建设者和接班人的坚强阵地,为培养担当民族复兴大任的时代新人奠定基础,确保党和国家事业后继有人。
第二,从民生上抓学前教育,强调公益普惠。教育是增进民生福祉的重要载体,也是关系到广大人民群众幸福感、获得感的重大民生工程。《学前教育法》一步强化政府办园责任,规定学前教育以政府举办为主,大力发展普惠性学前教育,构建覆盖城乡、布局合理、公益普惠的学前教育公共服务体系。同时,合理配置资源,缩小城乡之间、区域之间学前教育发展差距,从法律制度上保障学前教育发展成果更多更公平惠及最广大人民群众,以教育之力厚植人民幸福之本。
第三,从规律上办学前教育,突出安全优质。学前儿童是“最柔软和脆弱的群体”,学前教育阶段也是人一生中身心发展最快、可塑性最强的阶段。《学前教育法》单设“学前儿童”一章,明确学前儿童享有生命安全和身心健康、得到尊重和保护照料、依法平等接受学前教育的权利,切实保护好儿童名誉、隐私和其他合法权益。为突出学前儿童学习和发展特点,幼儿园应当以儿童的生活为基础,以游戏为基本活动,教育部门也要以立法形式划定“红线”,防止幼儿园保育和教育活动小学化,开展违背学前儿童身心发展规律的活动。
第四,从战略上看学前教育,突出管理保障。学前教育的发展需要人财物的投入保障,也需要对教育过程和质量进行监管。在财政投入方面,《学前教育法》进一步明确要提高财政投入和支持水平,完善对普惠性民办幼儿园的扶持政策。在队伍建设方面,《学前教育法》进一步关注教师权利和待遇保障,建设高素质专业化学前教育师资队伍;《学前教育法》专章对教师和其他工作人员作出规定,严格资质要求,明确幼儿园职工应当具备规定的条件。在质量监管方面,《学前教育法》进一步加强指导和监管,提高科学保教水平,保障学前儿童和幼儿园安全,遏制营利性民办幼儿园过度逐利行为,促进学前教育事业健康可持续发展。
提升学前教育高质量发展
“治理之效”的重要保障
“立善法于天下,则天下治。”良法是善治的基础,但文本中的法律规范不必然也不可能直接转化为治理效能。习近平总书记指出,“人民群众对立法的期盼,已经不是有没有,而是好不好、管用不管用、能不能解决实际问题”。党的二十大明确强调:“不断彰显中国特色社会主义制度优势,不断增强社会主义现代化建设的动力和活力,把我国制度优势更好转化为国家治理效能。”制定《学前教育法》,一方面要形成完备的学前教育法律规范体系,另一方面还要通过高效的法治实施体系、严密的法治监督体系和有力的法治保障体系,确保法律制度文本真正成为人们行动中的根本遵循。推进学前教育法治,既要打牢完善制度这个根本,又要抓稳提高效能这个关键,以充分体现《学前教育法》的功能价值,实现对于学前教育高质量发展“治理之效”的重要保障作用。
第一,发挥法律的引导功能,在共识上下功夫。知是行之始。《学前教育法》的出台是进行立法宣传和社会教育的重要时机。要充分发挥法律的引导功能,通过专家解读、媒体报道等不同形式,向全社会宣传学前教育法的立法宗旨和精神,科学解读《学前教育法》的内容体系和制度要求,运用法治的手段凝聚、推动和保障学前教育高质量发展的共识。切实把思想和行动统一到《学前教育法》的制度规范上来,谋划工作要运用法治思维,处理问题要运用法治方式,在全社会形成学法、知法、用法的良好氛围,在法治的轨道上推动学前教育高质量发展。
第二,发挥法律的规范功能,在执行上下功夫。习近平总书记指出,“制度的生命力在于执行。要强化制度执行力,加强制度执行的监督,切实把我国制度优势转化为治理效能”。一方面,要完善学前教育配套法规政策,提高法律制度的“可执行”程度。国家应尽快出台《学前教育法》的实施细则,各地方和相关部门要结合本地实际和部门职责,制定地方性法规、规章和政策项目,形成完整的学前教育法律体系,保障法律制度更好落地实施。另一方面,要完善监督和问责机制,提升法律制度的“能执行”程度。要充分发挥人大立法监督作用,加强学前教育法实施的立法检查工作,压实政府责任和领导责任,建立健全学前教育质量评估和监督机制,确保发展学前教育中的各主体责任得到真正落实。
第三,发挥法律的整合功能,在协同上下功夫。学前教育治理效能的提升不可能单兵作战,而是需要通过学前教育立法的整合功能,使各部门、各主体在学前教育发展中各司其职、多向联通,形成纵向贯通、横向兼顾、内外联动的学前教育治理体系,充分发挥协同治理的更大效能。在纵向贯通方面,既要从法律上确保党和国家对学前教育的决策部署得到全面贯彻和有效实施,又要尊重基层的首创精神,推动顶层设计和地方探索的良性互动。在横向兼顾方面,各职能部门要在职责范围内切实履行学前教育管理责任,通过数字赋能实现信息互联,加强联合监管。在内外联动方面,要构建政府、企事业单位、市场主体、社会组织、公民个人等不同治理主体共同参与、协同治理的学前教育新格局,进一步完善家校社协同育人的体制机制,形成合力共治的良好局面。
(作者系东北师范大学教育学部教授)