长江三角洲区域是我国经济实力最强的地区之一，也是人口老龄化速度最快、程度最深的地区之一。当前，长三角地区面临着区域一体化和积极应对人口老龄化两大战略。同时，作为世界六大城市群之一，长三角地区还肩负着助力构建新发展格局的重要使命。在跨域治理重点逐步从经济一体化转向公共服务一体化的背景下，探讨长三角区域养老服务发展对于增强城市软实力、提高人民群众幸福感和获得感具有现实意义。
供需两侧协同发力。2020年，长三角地区GDP总量为24.47万亿元，占全国总量的24.08%。根据“七普”数据，长三角人口总数超2.35亿，其中60周岁及以上老年人口数超4786万人，老龄化率为20.3%，高出同期全国平均水平1.6%。人口老龄化程度加深和由此带来的养老服务供需不平衡，正推动政府加快将这一社会公共问题摆上议事日程的重点。
从供给侧政策环境来看，各地注重强化养老服务制度、设施和要素等方面供给。一是政策创制更加细化。各地将养老服务一体化发展纳入养老服务“十四五”规划内容，明确标准互认、人才培养、异地养老、设施建设、示范区建设等方面的合作，以规划引领发展的方式贯彻落实长三角区域一体化国家战略。二是设施建设数量更多。2020年底，长三角区域养老机构总数共7349家，床位总数126.81万张，较首次统计的2019年度增加了761家机构和13.99万张床位。三是要素支撑更加有力。在已施行和即将施行的地方养老服务条例中，对土地、劳动力、资本、技术、数据五个维度的市场要素作出了初步规范和保障，营商环境趋向良好。
从需求侧政策环境来看，长三角区域人口密集，消费型、创新型社会特征明显，且区域地缘相近、人缘相亲，养老服务一体化发展需求广泛。根据《长江三角洲区域一体化发展规划纲要》，该区域2025年末城镇化率将达到70%。经济社会发展带来的人口“流动性”以及区域内中心城市、副中心城市集聚的“向心性”效应将进一步显现。年轻劳动力流动会带来老年父辈在长三角城市群中的两种动向：一种是以改善生活环境、照顾子辈为主要目的的“同向流动”，以上海、南京、苏州、合肥、杭州、宁波等城市为代表；另一种是以扎根故土、照顾祖辈为主要目的的“逆向留守”，以非中心城市、农村地区为代表。长三角养老服务一体化，既可以通过高压力与低压力地区的协同合作满足老年人异地、旅居、田园养老等需求，又可以通过发达地区向欠发达地区输出技术、资本等市场要素提升“原居养老”老年人的生活品质。
结构性与制度性障碍并存。自2018年《长三角区域养老合作与发展上海共识》签订以来，长三角养老服务一体化发展进入快车道，各地通过签署备忘录、推出异地养老机构名单、合作共建康养项目、联合举办展会等多种形式深化合作。但一体化不等同于协同化，由于起步时间晚，发展过程仍面临着许多现实障碍。一是发展水平结构性障碍。三省一市经济社会发展不平衡，导致养老服务标准和需求满足水平差异较大。各地在居家社区机构养老服务内涵、养老从业人员职业资格认定、养老设施建设运营等多方面标准不统一，使得要素流动遭遇阻碍。二是政策分割制度性障碍。从1982年规划之初的9个城市，到2019年的41个城市，长三角城市群不断扩容，成员类型涵盖直辖市、副省级城市、地级市等多个行政层级，既有地方政府的层级属性，也有省际边界属性。养老服务跨域治理因行政区政府竞争大于合作的现状，可能面临“搭便车”“公地悲剧”等集体行动困难和制度动力不足问题。一体化合作需要兼顾行政区域隶属的科层式管理体制以及基于平等协作的伙伴式关系，难度较大。三是服务对象优先级矛盾。在当前“城市竞争锦标赛”热度有增无减的政策环境下，城市管理者在公共服务提供方面体现出两个倾向性特征：在年龄层面上，倾向于为处于劳动年龄段的年轻人而非老年人服务；在身份层面上，倾向于为有户籍而非常住或异地老年人提供服务。
探索跨域治理新思路。首先要基于价值理性。长三角区域一体化发展正处于从关注区域经济发展转变为跨域公共危机处理，再到跨域公共服务提供的历史进程。根据罗尔斯关于代际正义的相关理论，进行社会分配时应加强代际的相互理解。随着长三角城市群人口结构的变化，各地政府应提前谋划、科学应对人口老龄化给经济社会带来的基础性、根本性变化，在公共服务中更加重视养老服务的政策设计和机制建设。同时，要区分纯公共物品和准公共物品的不同界限。对于前者，强化政府兜底保障职能，建立跨域养老服务成本共担、利益共享机制；对于后者，要加快人才、资本、技术等要素流通，为多元主体参与提供良好的市场环境。
其次要基于工具理性。当前，受科层式政府体系的影响，在跨域公共服务领域，政府间横向合作还存在着大量被动式、试探性、单线性合作等问题。为此，中央政府可考虑制定更加科学合理的地方政府激励机制，减轻基于行政区经济的“晋升锦标赛”带来的负外部性。同时，长三角各地方政府应进一步丰富政策工具，强化市场化工具和社会化手段运用，通过公共服务民营化、用者付费、合同外包、公司伙伴关系等形式，达成城市间合作共赢的政策目标。
（本文系上海市长三角区域养老服务促进中心项目“长三角养老服务合作供给的推进思路和举措研究”阶段性成果）
（作者单位：苏州大学政治与公共管理学院）